【物調爭議】物價調整處理原則之性質及效力(上)
物價調整處理原則之性質及效力(一)
發表於律師雜誌96年3月號
壹、前言
台灣營造工程近年來受到物價波動影響，致營造業工程成本不斷增加，此由行政院主計處所公布自民國八十年至九十六年三月間之營造業物價指數變化亦可窺知[1]，營造業物價指數呈現逐年攀升之趨勢，且其波動時有劇變。而公共工程營建契約通常履約期間較長，相較之下，公共工程之承商遭受更為劇烈之物價波動影響，而主管機關為因應劇烈物價波動產生之影響，雖陸續頒布相關物價調整處理原則及辨法，惟仍發生工程主辦機關拒絕適用前揭物價調整處理原則之情形，法院實務亦多認為主管機關頒佈之物價調整處理原則性質為行政規則，廠商不得作為請求依據且法院亦不受其拘束，由此值得再深入討論者，主管機關發布之各項物價調整規定，其性質及效力為何，如機關不予遵循，有何種法律效果?討論這個議題之原因係為，政府採購行為的法律性質按目前法制及通說，採行雙階理論說，將政府採購行為性質及其救濟程序分為二階段，政府採購行為至履約階段後即認為係國家之私經濟行政行為，亦即國家與人民間係成立私法法律關係。私經濟行政為私法性質，受到私法自治、契約自由等原則之影響，國家對於形成契約內容有相當廣大的形成空間，不受公法上一般原理原則，例如依法行政，法律保留、基本權利保障等限制，也不受行政法院管轄，國家以私法手段達成公行政任務，固然有其優點及存在價值，但國家本身與一般人民間本不具備實質對等地位，在私法關係中反而開拓行政機關恣意宰制契約內容的空間，致國家可利用當事人實質地位不對等，以國家潛在的高權優勢，恣意對人民的基本權利進行限制，所以國家若濫用行政達成方式的選擇自由，即形成公法遁入私法之流弊。是以，如機關為政府採購所進行之私經濟行政頒佈行政規則，要求機關遵照辦理，其效力究應如解釋?另因傳統行政規則在行政行為中之定位及內涵並無對外效力，法院亦不受其拘束。是以，機關雖頒訂前揭物價調整處理原則，惟機關如不遵照辦理，有何法律效果?以下嘗試分析如后。
貳、物價調整處理原則的性質
一、
主管機關發布之物價調整處理原則
(一)
行政院於87年6月4日第2581次會議核定「砂石短缺因應對策」，交通部即於87年9月頒訂「交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」作為交通部及其所屬機關針對因砂石價格上漲事件調之審核依據(以下簡稱砂石補償方案)。
(二)
行政院於92年4月30日以院授工企字第○九二○○一七六一二○號針對鋼筋物價波動發布之「因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則」(以下簡稱鋼筋物調原則)。
(三)
行政院復於93年5月3日以院授工企字第備○九三○○一七二九三一號間針對普遍營建物價波動頒布之「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」(以下簡稱總指數物調原則)。
二、
物價調整處理原則之性質屬「行政規則」
(一)
按行政程序法規範之國家行政行為態樣為:行政處分、法規命令及行政規則、行政契約、行政計畫及行政指導等，行政院為因應營建物價劇烈變動對公共工程造成之衝擊，乃自行頒訂前揭物價調整處理原則，要求中央機關及所屬機關照辦，基於前揭物調處理原則並非「基於法律授權」，對「多數不特定人民」所為一般抽象對外發生法律效果之規定，所以其非行政程序法第150條所規定之法規命令，究其性質應屬行政程序法第159條規定之上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定之「行政規則」[1]。
(二)
物價調整原則係屬「何種類型之行政規則」:
1、
在討論物價調整原則係屬何種類型之行政規則前，應先按前揭物價處理原則之規範內容，分析其特性如下:
(1)
物價調整原則係國家為因應經濟環境之變化波動，對於承包工期較長規模較大之公共工程廠商，為使其不致因物價波動產生無法承擔之經濟風險，進而影響公共工程，而由國家介入調整社會經濟所產生之風險，且其風險調整之適用期間及計算基準，須根據行政機關科學調查確認之狀況隨時調整(計算基準之物價指數，需依據行政院主計處之統計數據)，(總指數物調原則適用期間即自93年底，延至94年底、又延至95年底，根據最新行政院公共工程委員會96年4月10日 發文字號：院授工企字第09600138930號函釋，已將適期間延至工程完工止。)
(2)
物價調整原則針對物價變動此種情事變更，具體規定公平合理之調整補償依據，此觀砂石補償方案之規定內容尤其可明顯看出此特性:「貳、現況分析:…二、工程合約雖規定不予調整，惟基於公平原則砂石料部分亦應給予補償。參、目前遭遇困難:…台灣省水利處明令自86年5月起高屏溪全面禁採河川砂石，致使原已供應不足之工程砂石料價格急速跳漲，各工程承商因此一再提出補償要求，基於禁採實非承商投標時所能預知，及異常風險共同承擔之合理考量，擬訂『砂石補償方案』作為施工中合約之合理補償或調整依據。肆、處理原則:…三、本方案適用於原合約內有物價指數調整或無物價指數調整規定之工程，以求公平並分攤風險。」
(3)
承前揭所述，物價調整原則具有將情事變更調整給付標準具體化之特性，規定於符合一定要件時【如:1、特定施作期間之工程採購。2、廠商要求按此處理原則進行調整。3、漲跌幅超過一定比例時。】，機關即應依一定之計算基準【1、按行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表之總指數。2、規定工程款調整計算公式】調整給付工程款;另物價調整原則同時具有為避免承包工期較長規模較大之公共工程廠商因物價波動產生無法承擔之經濟風險，而由國家介入調整給付之特性，是其具有對人民為給付或授予利益之性質存在，而給付行政即係國家基於對人民之生存照顧義務，進而對人民為給付或授予利益之行政上措施，改善人民之生存環境及生活條件[2]，而物價調整原則具有按一定之給付基準給予廠商物價調整補助之性質，基此，物價調整原則具有給付行政之性質。
(4)
政府採購行為之法律性質按目前通說係採雙階理論說，認為履約階段即屬私經濟行為(詳後述)，而物價調整原則係針對政府採購契約成立後進入履約階段發生之物價波動情事所為規定，是物價調整原則係針對國家之私經濟行政所為之規定。
2、
行政規則的類型因行政行為的多樣性，是學者對於行政規則的分類亦不盡一致，按行政程序法第159條則分為二大類，一為關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式，人事管理等一般規定，二為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，上開第一類屬內部秩序之規定，第二類涉及對外作成行政行為之規定，而按前揭物價調整原則之特性分析，物價調整原則顯然並非規範行政內部組織、事務分配管理之內容，而係涉及行政機關辦理採購時對外之具體行政作為，是物價調整原則應屬行政程序法第159規定中第二大類之行政規則。
3、
另再深論，涉及對外行政行為行政規則之大致分類有解釋性行政規則、裁量性行政規則、判斷性行政規則、給付基準行政規則(另有學者稱之為代替法律之行政規則[3])以及規範具體化行政規則等。而按前揭物價調整原則之特性分析，其顯然並非解釋法律之行政規則。而物價調整原則是否係屬裁量性行政規則，則有討論之必要，按法院實務見解有以物價調整處理原則中，訂有「機關原預算經費足敷支應」之條件，及應「先辦理契約變更」等規定，認為機關得自得衡酌其機關經費支應能力，而有決定不增加給付或不辦理契約變更之裁量權，進而認定該處理原則屬裁量性行政規則[4]。惟按照裁量理論之通說，裁量係指決策與否或多數法律效果之選擇而言[5]，惟物價調整原則並未賦予行政機關決策與否或多種法律效果之選擇裁量，而僅規定於符合一定要件時，機關即應於廠商要求時按該處理原則給付物價調整款，且前揭實務見解所謂之「機關原預算經費足不足以支應」為事實問題，並無裁量空間，另「應辦理契約變更」亦為符合具體給付基準後，依規定應辦之手續，亦非屬裁量標的，是以，物價調整原則亦非裁量性行政規則。
4、
而所謂判斷性行政規則，係將行政機關具有判斷餘地之構成要件不確定法律概念具體化之規定，此由判斷餘地理論而來。而前揭物價調整原則具有將物價波動之情事變更不確定法律概念具體化之規範特性，是其應具有判斷性行政規則之性質。另德國於判斷性規則中發展出之特殊類型，稱為規範具體化行政規則，此為德國學理上基於國家對於風險領域之控制可能欠缺經驗，或是基於對科學技術變動快速性之適應或法律保留有漏洞時，認為均有以行政規則加以規範之實益與價值[6]。而按前揭物價調整原則係由國家介入調整社會經濟所產生之風險，且其風險調整之適用期間及計算基準，須根據行政機關科學調查確認之狀況隨時調整，顯見，此種性質之行政規則具有一定之專業性、技術性，且為因應物價波動而欠缺法恒定性，故性質上較適合由行政規則依據科學調查結果因應環境變動予以適時調整，是依據物價調整原則之特性，其亦符合德國學理上發展出之規範具體化行政規則類型。最後，所謂給付基準行政規則，係國家對私人給付補助金或物品之基準規定，有時因法律規定太抽象，有時係因法律未規定給付對象、給付金額等詳細內容[7]，是由行政規則訂立給付基準，而按前揭物價調整原則明訂於符合一定要件時，機關即應依一定之計算基準給付廠商物價調整款，是應具有給付基準行政規則之性質。
5、
綜前分析可知，物價調整原則同時具有「判斷性行政規則」、「規範具體化行政規則」及「給付基準行政規則」之性質，而該等性質之規範特性，將影響後述判斷物價調整原則是否發生對外效力之討論。
[1]
行政程序法第150條第1項:「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」; 行政程序法第159條第1項:「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」
[2]
吳庚，行政法之理論與實用，88年6月，五版，P17 ; 陳敏，行政法總論，93年11月，四版，p14
[3]
行政規則之外部效力問題研究乙文-出自行政法之學理與體係(一)，陳春生著，三民書局，85年8月初版，P102
[4]
士林地方法院95年度建字第20號、士林地方法院94年度建字第46號、基隆地方法院95年度訴字第268號等判決
[5]
同註3，吳庚，行政法之理論與實用，88年6月，五版，P115
[6]
行政法學上之風險決定與行政規則-以規範具體化行政規則為中心，陳春生著，台灣本土法學1999.12
[7]
林鍚堯，行政規則種類與法效力，司法周刊，95年3月30日