【物調爭議】工程會因應物價下跌調整新方案評析
公共工程物價調整—評析98年3月30日訂頒「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」
壹、前言
營造工程物價波動的變化在民國(以下同)97年像是洗三溫暖一般，上半年歷經原物料的急漲，下半年則開始下跌，讓營造業及行政院公共工程委員會(以下稱工程會)都措手不及。
首先，工程會於97年上半年積極針對「物價上漲」情事連續頒布三項物價調整方案: 「一、97年1月28日工程企字第09700044640號函提出業主供料方案，並於97年3月14日工程企字第○九七○○一○九七三○號函強烈要求公共工程契約應納入物價指數調整機制。二、97年4月15日工程企字第０九七００一五七四八０函變更工程採購契約範本規定物價調整指數門檻改為0%，並於97年4月18日以工程企字第O九七OO一六三二三O號要求爾後應將物價調整指數0%訂入契約。三、行政院於97年6月5日院授工企字第09700234100號函頒訂「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」要求已訂約工程適用總指數2.5%或併用個別項目指數10%物調方案。」就在97年新辦工程順應前揭規定採用物價調整指數0%為調整比率後，97年下半年物價波動轉向下跌，致使原來為了物價上漲實質補貼廠商的美意，轉而成為侵蝕廠商工程利潤的利器。
97年下半年，廠商開始發生以下不當物調扣款之情事，其一，廠商在物價指數高點標得工程並於即採購進料，惟至估驗時當月物價指數已呈現下跌，導致業主依據物價調整進行扣款，嚴重不符廠商之採購成本支出實況，亦即採購時點、施作時點與估驗時點均有落差，部分廠商之物調扣款甚至可能高達總工程款之10%以上，工程已無利潤可言。其二，部分工程發生不可歸責於廠商之展延工期，展延工期前業已進料或簽訂物料採購合約，惟至實際施作與估驗月時業已落入物價指數下跌期間，亦導致業主依據物價調整進行扣款，而不符廠商採購實況。其三，部分個別項目或中分類項目之物料並未下跌，或下跌幅度不大，但因總指數下跌亦連帶遭受機關扣款。凡此種種均為面對十幾年間物價持續上漲，始料未及的新興爭議內容。
工程會面對這種物價急劇變化也立即反應，試圖主持公道，因此於98年3月30日立即頒訂「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」(以下稱物價下跌新方案)，前揭良善美意，是否足以徹底公平解決前揭物價下跌新生爭議，本文試從物價下跌新方案之適用條件及優劣分析二方面加以評析。
貳、980330物價下跌新方案之適用條件
一、
與工程本身有關之條件:
(一)
適用之工程採購契約條件:
1.
施工情形:限於已訂約工程且於97年10月23日仍在施工中尚未竣工者，但不包含可歸責承商而延期竣工致履約期限延至97年10月23日尚未竣工者。
2.
契約約定情形:原合約物價指數調整門檻低於2.5%者，例如調整門檻為0%;或是原合約雖訂有物調規定，但無法適度補貼者，例如:原合約約定僅得適用總指數2.5%進行調整，但按工程特性希望增加個別項目指數合併計算。
(二)
適用之工程期間:97年10月23日至竣工為止。
(三)
調整指數方案(同時針對增加及扣減給付工程款):
1.
方案內容包含二種: A方案:總指數2.5%+個別項目指數10%(個別項目金額占總合約金額10%以上) ; B方案總指數2.5%(個別項目指數未達10%，或個別項目金額未達條件)。
2.
廠商具有前揭二種AB方案擇定權，機關無正當理由不得拒絕。
3.
可調整之特定個別項目，如原契約已有規定，應以原契約約定之項目為調整對象。
4.
廠商只有一次變更機會，依本方案辦理契約變更後，不得再行變更。
5.
廠商不得要求僅就履約期間之部分期間辦理變更。
(四)
契約原有依其他指數（例如金屬製品類指數等）調整之營建物價調整規定，停止適用
(五)
97年10月23日以後施作部分，已辦理營建物價調整者，得重新核算減扣，另為給付。
(六)
物調款應逐月計算，依本處理原則受理期限為完工結算前。發布前已完工結算者，受理期限為發布後一個月內(98.4.29)前。
二、
與機關有關之條件:
(一)
適用之機關包含中央及地方機關。
(二)
已扣減之物調款，適用本方案後應減少扣款者，需另為給付，機關給付款項之來源有三:
1.
優先自工程預算支應，並得自待扣減之其他物調款中扺銷。
2.
於各該計畫奉核定預算內勻支;或在相關科目中勻用。
3.
所需經費，原預算無法支應，得於未來年度編列預算支付。
三、
與救濟制度有關之條件
本方案未如行政院於97年6月5日「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」規定:「物價調整補貼款，不適用政府採購法第85條之1之規定。」換言之，如機關未依本處理原則辦理減扣或契約變更，可循調解機制解決。
參、980330物價下跌新方案之優劣評析
一、
980330物價下跌新方案的【好心措施】
(一)
強制規定【個別項目】得單獨計算物調，而不限於按總指數計算。
(二)
強制【中央及地方】機關一體適用。
(三)
明訂減扣後之給付款來源，應編列【中央及地方機關預算】支應。
(四)
要求【逐月計算】物價調整補貼款，且明訂【受理請求期限】至完工結算前均可，且已完工結算者，亦得在98年4月29日前提出請求。
(五)
明訂廠商具有【調整方式擇定權】，機關不得拒絕。
二、
980330物價下跌新方案的【遺珠之憾】
(一)
適用之指數不夠靈活、彈性:
廠商實際發生之問題為部分特定中分類或個別項目物料並未下跌，但因總指數下跌，而連帶遭機關扣款，不符實況。但目前新方案規定僅能依總指數或個別項目與總指數併用，且適用之個別項目需按原契約約定，不得變更，另外，契約原有依其他指數（例如金屬製品類指數等）調整之營建物價調整規定，停止適用，導致指數不得靈活併用，且推翻工程會早於96年3月9日以工程企字第09600095000號函修訂工程契約範本時，即建議彈性運用總指數、個別項目指數、中分類項目指數，由機關依個別採購特性擇一或搭配納入契約之混搭計算方式，也讓個別工程所遭遇之前揭困難無法獲得最適切的解決。
廠商實際發生之問題為部分特定中分類或個別項目物料並未下跌，但因總指數下跌，而連帶遭機關扣款，不符實況。但目前新方案規定僅能依總指數或個別項目與總指數併用，且適用之個別項目需按原契約約定，不得變更，另外，契約原有依其他指數（例如金屬製品類指數等）調整之營建物價調整規定，停止適用，導致指數不得靈活併用，且推翻工程會早於96年3月9日以工程企字第09600095000號函修訂工程契約範本時，即建議彈性運用總指數、個別項目指數、中分類項目指數，由機關依個別採購特性擇一或搭配納入契約之混搭計算方式，也讓個別工程所遭遇之前揭困難無法獲得最適切的解決。
(二)
未針對最根本的『核實計算』問題提出解決方法:
廠商實際發生之問題為採購時處於物價高點，惟於工程實際施工或完成估驗計價時，正逢當月物價指數下跌，而遭到機關扣款，不符實況。 惟新方案並未針對前揭問題提出解決方案，仍僅規定逐月就已施作部分按當月指數計算，無法核實反應廠商實際採購支出之物價指數，適用結果仍然存在不當扣減問題。
廠商實際發生之問題為採購時處於物價高點，惟於工程實際施工或完成估驗計價時，正逢當月物價指數下跌，而遭到機關扣款，不符實況。 惟新方案並未針對前揭問題提出解決方案，仍僅規定逐月就已施作部分按當月指數計算，無法核實反應廠商實際採購支出之物價指數，適用結果仍然存在不當扣減問題。
(三)
針對不可歸責廠商之展延工期未設計公平調整方式:
1.
過去面對物價上漲時之計算規定:
參照行政院針對『物價上漲』分別於93年頒佈「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」及97年6月5日頒佈「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」中之規定為:(1)逾期部分如可歸責於廠商，則以預定工期及實際工期之當月總指數二者較低者為調整依據。(2)逾期係不可歸責於廠商時，則以實際工期之當月指數為調整依據。其規範意旨係因物價上漲，愈後期的指數愈高，則調整後增加給付之物調款則愈多，所以如果逾期是可歸責於廠商造成的，當然不能適用實際施作時之後期指數，而使廠商在後期估驗時得利。反面而論，如果逾期是不可歸責於廠商的，當然要讓廠商按照展延後實際施作時之指數計算物調，才符合公平。
參照行政院針對『物價上漲』分別於93年頒佈「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」及97年6月5日頒佈「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」中之規定為:(1)逾期部分如可歸責於廠商，則以預定工期及實際工期之當月總指數二者較低者為調整依據。(2)逾期係不可歸責於廠商時，則以實際工期之當月指數為調整依據。其規範意旨係因物價上漲，愈後期的指數愈高，則調整後增加給付之物調款則愈多，所以如果逾期是可歸責於廠商造成的，當然不能適用實際施作時之後期指數，而使廠商在後期估驗時得利。反面而論，如果逾期是不可歸責於廠商的，當然要讓廠商按照展延後實際施作時之指數計算物調，才符合公平。
2.
現在面對物價下跌時之計算規定:
參照目前物價下跌新方案之規定為:(1)逾期如可歸責廠商:依辦理契約變更前物價指數調整規定辦理。(2)逾期係不可歸責於廠商時，則以實際施作當月指數為調整依據。上揭規定明顯不合理，此從逾期不可歸責竟仍然適用「實際施作當月的更低指數」就可知其規範之不合理性，因為物價下跌，愈後期的指數愈低，則調整後扣減之物調款則愈多，所以如果逾期已是不可歸責廠商，竟然規定適用實際施作時之後期更低指數，致使廠商遭到扣減的金額更為增加，無異是對廠商雪上加霜的計算方法，在此情形下之公平計算原則:應在可歸責於廠商時要用實際施作時的更低指數，但如係不可歸責於廠商時，則應以預定工期之較高指數加以計算，而不宜將此展延工期產生之不利益轉價到廠商身上。
參照目前物價下跌新方案之規定為:(1)逾期如可歸責廠商:依辦理契約變更前物價指數調整規定辦理。(2)逾期係不可歸責於廠商時，則以實際施作當月指數為調整依據。上揭規定明顯不合理，此從逾期不可歸責竟仍然適用「實際施作當月的更低指數」就可知其規範之不合理性，因為物價下跌，愈後期的指數愈低，則調整後扣減之物調款則愈多，所以如果逾期已是不可歸責廠商，竟然規定適用實際施作時之後期更低指數，致使廠商遭到扣減的金額更為增加，無異是對廠商雪上加霜的計算方法，在此情形下之公平計算原則:應在可歸責於廠商時要用實際施作時的更低指數，但如係不可歸責於廠商時，則應以預定工期之較高指數加以計算，而不宜將此展延工期產生之不利益轉價到廠商身上。
三、
綜上可知，980330新方案並未解決最根本「核實計算」及最關鍵「展延 工期」如何公平調整的問題，其發揮的功能恐僅有將原合約約定按總指數0%調整之規定，降到總指數2.5%，其餘之新生爭議均未獲解決之具體方法，上揭問題之解決仍應回歸「民法情事變更原則」法理，並在具體案例中求得公平調整之基準，不得不言，行政院迅速訂頒之物價下跌新方案良善美意，仍有遺珠之憾。