【爭議程序】廠商參與政府採購案爭議救濟途徑淺析(上)
本文發表於營造天下92年9月號
壹、前言
自政府採購法於八十八年五月二十七日正式施行以來，無論係政府機關辦理採購或係廠商參與採購均已有明確應循之法定程序及原則，違反程序規定之效果及罰則亦有明定，使廠商參與政府採購案之意願亦相對提高，惟於廠商參與採購過程中，時常在不同階段與機關間產生爭議，為解決各種採購爭議，採購法亦有規範設計一套特殊的救濟方式，且於九十一年二月六日修正時，又特別針對爭議救濟途徑作相關修正，可知，此乃廠商於參與政府採購案件時，為解決分別於招標、決標、審標、驗收及履約過程中產生之爭議，實不可不知應循之法定救濟途徑、程序及其個別效果，如救濟途徑是可供選擇時，又以何種方式為佳，本文乃精要介紹政府採購案件之各種爭議救濟途徑。
貳、爭議救濟途徑依採購程序階段而有所區別
一、
政府採購行為之法律性質及其救濟程序
對於政府採購行為之法律性質，主要學說有「私法行為說」、「公法行為說」、「雙階理論說」，早期司法實務見解均採私法行為說，而均由普通法院加以審判，惟自政府採購法於九十一年二月六日針對救濟制反修正施行後，已明確採行雙階理論說，即將政府採購行為性質及其救濟程序分為二階段：
對於政府採購行為之法律性質，主要學說有「私法行為說」、「公法行為說」、「雙階理論說」，早期司法實務見解均採私法行為說，而均由普通法院加以審判，惟自政府採購法於九十一年二月六日針對救濟制反修正施行後，已明確採行雙階理論說，即將政府採購行為性質及其救濟程序分為二階段：
(一)
視政府機關於招標、審標、決標階段之行為具有公法性質，其救濟制度採行向行政機關申訴、異議及向行政法院提起行政訴訟之救濟程序。
(二)
將廠商與機關於成立契約關係後發生之履約爭議視為私法性質，其救濟制度則採行一般民事糾紛之調解及仲裁程序。
二、
現行政府採購法之規定及九十一年二月六日修法理由
(一)
招標、審標、決標階段：依現行採購法第七十四條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購法於九十一年二月六日修正本條之修法理由為：「1.政府採購行為一向被認定為『私經濟行為』，故已有契約關係之履約或驗收爭議應循民事爭訟途徑解決，使救濟制度單純化；且本法設有調解制度，已足可提供救濟管道。本條原規定履約或驗收之私法爭議，得由得標廠商自由選擇適用申訴程序或仲裁、起訴，將造成救濟體系積極衝突，實有不宜。爰予刪除。2.關於履約或驗收爭議得提出異議、申訴規定及第八十三條視同調解方案規定既經刪除，本條但書已無實益。爰移列於第八十五條之一第一項規範之。」
(二)
履約階段：依前揭修法理由，於九十一年二月六日增訂採購法第八十五條之一規定：「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：1.向採購申訴審議委員會申請調解。2.向仲裁機構提付仲裁。前項調解屬廠商申請者，機關不得拒絕。採購申訴審議委員會辦理調解之程序及其效力，除本法有特別規定者外，準用民事訴訟法有關調解之規定。履約爭議調解規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」
參、救濟程序介紹
一、
招標、審標、決標階段之救濟程序
異議及申訴制度，這是一項政府採購法中特殊的救濟制度，也是政府採購法的一大特色。於政府採購法正式施行以前，我國政府採購制度未提供廠商救濟與保護的管道，廠商與機關間在招標、決標階段如有爭議，因兩者並無契約關係，難以提出一般民事訴訟，且政府採購不宜完全將之界定為私經濟行為，有時性質係屬公法上之行政行為，此時廠商之救濟管道本應另循訴願、行政訴訟之途徑，政府採購法仍制定異議與申訴制度，並於九十一年二月六日修正時，將申訴、異議制度與一般民事救濟制度明確區別，得以與我國現行公、私法體制可以相接軌，異議與申訴制度的建立，除可提供廠商救濟管道外，亦可加速採購糾紛之處理，應有助政府採購事務之推動。
異議程序(採購法第七十五條規定)
異議及申訴制度，這是一項政府採購法中特殊的救濟制度，也是政府採購法的一大特色。於政府採購法正式施行以前，我國政府採購制度未提供廠商救濟與保護的管道，廠商與機關間在招標、決標階段如有爭議，因兩者並無契約關係，難以提出一般民事訴訟，且政府採購不宜完全將之界定為私經濟行為，有時性質係屬公法上之行政行為，此時廠商之救濟管道本應另循訴願、行政訴訟之途徑，政府採購法仍制定異議與申訴制度，並於九十一年二月六日修正時，將申訴、異議制度與一般民事救濟制度明確區別，得以與我國現行公、私法體制可以相接軌，異議與申訴制度的建立，除可提供廠商救濟管道外，亦可加速採購糾紛之處理，應有助政府採購事務之推動。
異議程序(採購法第七十五條規定)
(一)
受理機關：須向招標機關提出異議
(二)
提起之個別事由及期限：
廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定(以下合稱法令)，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：
廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定(以下合稱法令)，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：
(1)
對招標文件規定提出異議者：為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。
(2)
對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者：為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。
於此須特別注意者，為對招標文件規定之釋疑提出異議，廠商應先依採購法第四十一條規定書面向招標機關請求釋疑：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。機關對前項疑義之處理結果，應於招標文件規定之日期前，以書面答復請求釋疑之廠商，必要時得公告之；其涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標得以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。機關自行變更或補充招標文件內容者，亦同。」於此乃賦予廠商向機關之釋疑結果不服，提出異議之機會。
於此須特別注意者，為對招標文件規定之釋疑提出異議，廠商應先依採購法第四十一條規定書面向招標機關請求釋疑：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。機關對前項疑義之處理結果，應於招標文件規定之日期前，以書面答復請求釋疑之廠商，必要時得公告之；其涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標得以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。機關自行變更或補充招標文件內容者，亦同。」於此乃賦予廠商向機關之釋疑結果不服，提出異議之機會。
(1)
對採購之過程、結果提出異議者：為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起十日。但至遲不得逾決標日之次日起十五日。
(2)
逾期提出異議之效果： 異議逾越法定期間者，應不予受理，並以書面通知提出異議之廠商。
(3)
提起異議應以書面為之。
以書面向招標機關提出異議，應以中文書面載明下列事項，由廠商簽名或蓋章，提出於招標機關。其附有外文資料者，應就異議有關之部分備具中文譯本。但招標機關得視需要通知其檢具其他部分之中文譯本：
a.
廠商之名稱、地址、電話及負責人之姓名。
b.
有代理人者，其姓名、性別、出生年月日、職業、電話及住所或居所。
c.
異議之事實及理由。
e.
受理異議之機關。
f.
年、月、日。
異議不合前揭規定者，招標機關得不予受理。但其情形可補正者，應定期間命其補正；逾期不補正者，不予受理。
(4)
招標機關異議之處理程序：
1、招標機關應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理。
2、原則書面審議，例外得到場陳述意見：機關處理異議，得通知提出異議之廠商到指定場所陳述意見。
3、將處理結果以書面通知提出異議之廠商。
4、處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，應另行公告，並視需要延長等標期。但選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標以書面通知各廠商即可。
1、招標機關應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理。
2、原則書面審議，例外得到場陳述意見：機關處理異議，得通知提出異議之廠商到指定場所陳述意見。
3、將處理結果以書面通知提出異議之廠商。
4、處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，應另行公告，並視需要延長等標期。但選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標以書面通知各廠商即可。
(5)
異議之效果：
1、招標機關認為異議有理由，應自行撤銷、變更原處理結果或暫停採購程序，但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。
2、招標機關認為異議無理由或逾期不為處理，廠商得於法定期間內另向採購申訴審議委員會提出申訴。
3、招標機關處理異議為不受理之決定時，仍得評估其事由，於認其異議有理由時，自行撤銷或變更原處理結果或暫停採購程序之進行。
1、招標機關認為異議有理由，應自行撤銷、變更原處理結果或暫停採購程序，但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。
2、招標機關認為異議無理由或逾期不為處理，廠商得於法定期間內另向採購申訴審議委員會提出申訴。
3、招標機關處理異議為不受理之決定時，仍得評估其事由，於認其異議有理由時，自行撤銷或變更原處理結果或暫停採購程序之進行。
二、
申訴程序(採購法第七十六條規定)
(一)
受理機關：採購申訴審議委員會。依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，分別向主管機關、直轄市或縣(市)政府所設置者為之，地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。
(二)
提起事由及期限
(1)
須先提出異議，並對異議結果不服。
(2)
須達公告金額以上之採購。
如係未達公告金額以上之採購案，只能依異議方式救濟，異議處理結果即為終局決定。
如係未達公告金額以上之採購案，只能依異議方式救濟，異議處理結果即為終局決定。
(3)
廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾第七十五條第二項所定期限(十五日內)不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內提起之。
(三)
逾期提出申訴之效果： 申訴逾越法定期間或不合法定程序者，不予受理。但其情形可以補正者，應定期間命其補正；逾期不補正者，不予受理。
(四)
提起申訴亦應以書面為之，並具應記載事項
申訴應具申訴書，載明下列事項，由申訴廠商簽名或蓋章︰(1)申訴廠商之名稱、地址、電話及負責人之姓名、性別、出生年月日、住所或居所。(2)原受理異議之機關。(3)申訴之事實及理由。(4)證據。(5)日期。(6)如係委任代理人為之，代理人應檢附委任書並載明其姓名、性別、出生年月日、職業、電話、住所或居所。
申訴應具申訴書，載明下列事項，由申訴廠商簽名或蓋章︰(1)申訴廠商之名稱、地址、電話及負責人之姓名、性別、出生年月日、住所或居所。(2)原受理異議之機關。(3)申訴之事實及理由。(4)證據。(5)日期。(6)如係委任代理人為之，代理人應檢附委任書並載明其姓名、性別、出生年月日、職業、電話、住所或居所。
(五)
應附具繕本送招標機關
廠商提出申訴，應同時繕具副本送招標機關。機關應自收受申訴書副本之次日起十日內，以書面向該管採購申訴審議委員會陳述意見。
廠商提出申訴，應同時繕具副本送招標機關。機關應自收受申訴書副本之次日起十日內，以書面向該管採購申訴審議委員會陳述意見。
(六)
採購申訴審議委員會受理申訴之處理程序：
(1)應於法定期間內完成審議作成判斷：採購申訴審議委員會應於收受申訴書之次日起四十日內完成審議，並將判斷以書面通知廠商及機關。必要時得延長四十日。
(2)原則為書面審議、例外得到場陳述意見：採購申訴得僅就書面審議之。採購申訴審議委員會得依職權或申請，通知申訴廠商、機關到指定場所陳述意見。
(3)採購申訴審議委員會於審議時，得囑託具專門知識經驗之機關、學校、團體或人員鑑定，並得通知相關人士說明或請機關、廠商提供相關文件、資料。
(4)採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序。採購申訴審議委員會為前述通知時，應考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況。
(5)申訴提出後，廠商得於審議判斷送達前撤回之。申訴經撤回後，不得再行提出同一之申訴。
(6)審議判斷應以書面並附具事實理由。
(1)應於法定期間內完成審議作成判斷：採購申訴審議委員會應於收受申訴書之次日起四十日內完成審議，並將判斷以書面通知廠商及機關。必要時得延長四十日。
(2)原則為書面審議、例外得到場陳述意見：採購申訴得僅就書面審議之。採購申訴審議委員會得依職權或申請，通知申訴廠商、機關到指定場所陳述意見。
(3)採購申訴審議委員會於審議時，得囑託具專門知識經驗之機關、學校、團體或人員鑑定，並得通知相關人士說明或請機關、廠商提供相關文件、資料。
(4)採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序。採購申訴審議委員會為前述通知時，應考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況。
(5)申訴提出後，廠商得於審議判斷送達前撤回之。申訴經撤回後，不得再行提出同一之申訴。
(6)審議判斷應以書面並附具事實理由。
(七)
申訴之效果
(1)
招標機關認為申訴有理由：應自行撤銷、變更原處理結果或暫停採購程序，但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。依廠商之申訴，而為前項之處理者，招標機關應將其結果即時通知該管採購申訴審議委員會。
(2)
採購申訴審議委員會認為申訴有理由：
應指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式，為此建議時，亦應考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況。
審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。
廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。
採購申訴審議委員會認為申訴無理由：因採購法第八十三條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」是如廠商對於審議判斷如仍有不服，即依行政訴訟法之規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。
應指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式，為此建議時，亦應考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況。
審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。
廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。
採購申訴審議委員會認為申訴無理由：因採購法第八十三條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」是如廠商對於審議判斷如仍有不服，即依行政訴訟法之規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。
三、
不良廠商之救濟程序：
(一)
所謂不良廠商係按採購法第一百零一條第一項規定而為認定：
機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：
機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：
1.
容許他人借用本人名義或證件參加投標者。
2.
借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。
3.
擅自減省工料情節重大者。
4.
偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。
5.
受停業處分期間仍參加投標者。
6.
犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。
7.
得標後無正當理由而不訂約者。
8.
查驗或驗收不合格，情節重大者。
9.
驗收後不履行保固責任者。
10.
因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。
11.
違反第六十五條之規定轉包者。
12.
因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。
13.
破產程序中之廠商。
14.
歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者。
(二)
救濟程序係按採購法第一百零二條第三項規定準用異議及申訴程序，相關程序已如前述，以下僅就相異之點說明之：
1.
異議期間不同
廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起二十日內，以書面向該機關提出異議。
廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起二十日內，以書面向該機關提出異議。
2.
申訴不限公告金額以上
廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起十五日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。
廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起十五日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。
(三)
廠商未依法救濟之效果或申訴結果不予受理或無理由之效果：
機關依前揭採購法第一百零一條第一項內容通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。
機關依前揭採購法第一百零一條第一項內容通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。
四、
各階段之救濟程序